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防共駐兵”；對於華中和華南地區，《要綱》稱恢復和平後，日軍將從這些地區撤軍，但要讓日本軍艦在“長江沿岸特定地點及華南特定島嶼駐屯停泊”。《日華新關係調整要綱》的“附件”中，把蒙疆地區解釋為長城（包括長城）以北的地域”，把華北地區解釋為長城（不包括長城）以南的河北省、山西省和山東省。

日方的“和平運動人士”對興亞院的《日華新關係調整要綱》也感到不滿。影佐幀昭說：“如果以此方案為基礎與汪先生談判，就會使人懷疑日本政府的信義。即使汪先生接受了這個條件，和平運動也不會成功”。犬養健說：“除了《日華新關係調整要綱》，還有附件等八件，好比一座大山壓在汪先生身上，怎麼能使他開展國內的和平運動呢？又怎麼能使他得到中國民眾的信任呢？”

汪精衛看了影佐送來的興亞院《要綱》後大失所望，《要綱》的內容不僅與他向日本提出的要求相距甚遠，而且大大超過了上海重光堂協議的範圍，也違反了近衛第三次宣告的精神。汪精衛考慮再三，還是準備在這個基礎上進行談判。汪給影佐回信說：“尊函及日華關係調整擬訂方案已收到，似與近衛宣告宗旨相當差異，頗以為憾。但對此擬訂方案為基礎進行談判，則無異議。談判委員以周佛海為主任，梅思平、高宗武、陶希聖、周隆庠為委員。希肝膽相照，和睦相處，以審擬東亞問題。”

１９３９年１１月１日，以周佛海為首的汪方代表開始與日方代表舉行秘密談判。汪方要求談判以近衛宣告、上海重光堂協議和東京談判的三個檔案為基礎，表示很難接受上述三個檔案中所沒有的東西，而日方則態度強硬，堅持《要綱》的方針。由於雙方一度爭執不下，只好中途休會。汪精衛聽完陶希聖的談判彙報後，流著淚說：“日本如能征服中國，就來征服好了。他們征服不了中國，要我籤一個字在他的計劃上，這種檔案說不上什麼賣國契。中國不是我賣得了的，我若簽字，就不過是我的賣身契罷了。”

汪精衛當時思想也有猶豫，準備搬到上海法租界的私宅暫住，發表宣告停止和平活動。影佐得知汪精衛準備打退堂鼓後，趕緊去見汪精衛，汪精衛對影佐說：“很感謝諸位對談判的成功所作的努力。但這次日方提出的原案，和近衛宣告的宗旨相差太遠，我們無法讓步，而你們如果讓了步也無法向日本政府交待。現在我們是在討論一個不可能的問題，所以我認為不如停止談判，撤回建立新政府的設想。”

影佐一邊聽汪精衛的談話一邊筆記，當他聽到汪最後一段話時，兩行眼淚竟掉落到筆記本上。影佐說：“我協助汪先生遷居，並請法租界佈防。但我認為汪先生放棄新政府的計劃還為時尚早。正如您所說的那樣，談判進展非常困難。這個原案表面上雖然強硬，但並不是沒有交涉的餘地，我們也不明白日本政府最後的打算是什麼。我將立刻回東京交涉，請先生暫時留下來等候我的訊息。”

汪精衛認為影佐還是有誠意的，於是留下來等待影佐的訊息。影佐回到東京後，向陸軍大臣等人彙報了談判情況，並說明了汪精衛的立場，希望日方能作出適當的讓步。１１月下旬，影佐從東京返回上海，可是並沒有帶回滿足汪精衛要求的讓步。１２月雙方的談判再開，日方同意在協議書上附加一份《絕密諒解事項》，其中加入汪精衛的一些要求。

日方的讓步之一是把日本在華駐軍分為防共和治安兩類，前者駐軍的區域規定為蒙疆，以及正大鐵路以北的晉、冀北部及膠濟鐵路沿線地區，後者的治安駐軍則另行協定，其餘地區的日軍在和平恢復後兩年內撤退完畢，但並沒有說明什麼時候才算恢復和平。另外日方同意取消向汪精衛政府派遣中央政治顧問，改為聘請日本軍事顧問。

雖然日方的讓步很有限，汪精衛最後還是決定忍辱接受日方的條件成立中央政府。與以前國民黨副總裁的身分相比，現在汪精衛的身價已跌為一個被政府通緝之人，不再有太多討價還價的資本了。１９３９年１２月３０日，周佛海代表中方在協議草案上簽字，周佛海解釋說：“弱國無外交，現在我們暫時失去了某些主權，一旦新政權建立後，經過和平建設，國勢日盛，到那時我們再與日方交涉來廢除有關的條約和協定也不是不可能。”

１９４０年３月２０日，新政府在南京宣佈成立。這天是個晴朗的日子，南京市的市民在警察的引導下，各家都掛出了青天白日滿地紅的國旗。日本本來主張新政府使用以前北洋政府時代的五色旗，因為青天白日滿地紅的國旗和重慶方面的國旗一樣，容易造成混淆敵我。但汪精衛堅持用

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