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為了從精神上進一步控制軍隊，袁世凱於1914年11月11日以海陸軍大元帥的名義發出第一號軍令，頒佈軍人訓條十條，其中第一條即為“軍人宜效命國家，忠事元首，堅心定志，切戒妄聽邪言”。並由統率辦事處派出大批“宣講員”，至各師傳達宣講。原來在1912年12月26日袁曾頒發過一個“告誡軍人訓條”十條，並無“忠事元首”字句，而今卻公開命令官兵忠於他個人，這是他進一步加強獨裁統治的表現。⑦1914年11月20日，他又下令以“關（公）嶽（飛）為武聖”，由全國軍人供奉。並指令統率辦事處擬定祭祀禮制。但是，北京從來沒有關岳合祀之廟，臨時新建又來不及，便將地安門外西皇城根之白馬關帝廟大加修飾，模範團及所有駐京軍隊均列隊前往行禮，宣誓效忠袁世凱。

袁世凱不僅使中央軍政機構適應其獨裁統治的需要，對地方制度也大加變革。1914年5月間，他對地方官制草案“親手筆削，已易數稿”，5月23日正式公佈。改民政長為巡按使，改各道觀察使為道尹，裁撤各省內務、實業、教育各司，於巡按使署政務廳之下設定總務、實業、教育各科。規定巡按使為一省民政最高長官，一律由中央任命，不許保薦。馮國璋曾因保薦巡按使，受到政事堂申斥。巡按使定期向中央報告政情，其性質僅為中央派出之視察官。又取消國稅、地方稅劃分法，規定田賦、鹽稅、關稅、厘金、菸酒茶及一切雜稅均稱國稅，地方財政機關為中央財政部徵稅之派出所。各省一律編造預決算送中央核准。

6月30日，袁世凱又下令各省都督改稱將軍，督理本省軍務，其性質僅為統率辦事處派出代管當地駐軍的指揮官。這些有地盤的將軍都分別冠以“武”字或“鎮安”字樣，如鹹武將軍陸建章，督理陝西軍務；鎮安左將軍孟恩遠，督理吉林軍務。凡上將軍都是“有特殊功勳者”，如宣武上將軍馮國璋，督理江蘇軍務。袁又在北京建立將軍府，設將軍諸名號，大都冠以“威”字。將軍府名為“軍事之最高顧問機關”，實際是用以安置無地盤無軍隊的閒散將領。以段祺瑞為建威上將軍兼管將軍府事務。袁的本意是企圖隨時把一些自己信不過的“武”字將軍變為無用武之地而徒有“威”名的將軍，以加強他對地方軍隊的控制。

然而，袁世凱對地方制度的更改卻沒有達到預期的目的。除更換名稱外，實際上都未能獲得貫徹。因為，他的獨裁統治完全建立在各省將軍對他個人的依附之上；為要保持將軍對他的忠心，達到一呼百諾，就不能不允許將軍享有極大的特權。各地將軍深知自己的禍福榮辱完全由袁的喜怒決定，只要不失寵，無論怎樣貪贓枉法，草菅人命，都不會被貶黜，至多調任他職而已。所以，他們在袁世凱面前無不卑躬屈膝，唯唯諾諾；而在地方上則莫不模仿袁氏自為土皇帝，專橫跋扈，作威作福。巡按使照規定是一省的最高行政長官，實際上大都受將軍左右，將軍“視民政長官如前清督撫之於布政司”。⑧正如袁世凱的秘書張一所說：自行總統制後，袁氏大講“混括統一”，然而“省權轉重”，及至“帝制萌芽”，“各省將軍紛紛添募軍隊”，“藩鎮之勢已成”。⑨袁世凱死後，軍閥連年混戰，正是他追求專制獨裁統一所必然產生的惡果。

1914年袁世凱對國家機器的變革是經過周密考慮的，其全部精神可以歸結為一點：即一切權力集中於他個人，所有機關都變成他獨裁的工具。當時上海有家報紙曾一針見血地指出：“今所謂共和，徒存虛名，易其名則帝制成矣！”。＇1＇

註釋：

①《愛國白話報》，1914年5月5日。

②鳳岡及門弟子編：《三水梁燕孫先生年譜》，上冊，頁187。

③同②

④同①，1914年5月27日。

⑤同①，1914年6月9日。

⑥同①，1914年5月27日。

⑦《政府公報分類彙編》，第10冊，陸海軍，頁15。

⑧張一：《心太平室集》，補遺，頁6。

⑨同⑧，頁4。

＇1＇《申報》，1914年4月12日。

特務警察恐怖統治

袁世凱建立的專制獨裁統治，和廣大人民起碼的經濟政治利益形成了尖銳的對立，如果不靠北洋軍的軍事壓力和特務警察的恐怖手段，他的政權就一天也不能維持。他的一切政策的出發點，都是為了防備人民、欺騙人民、愚弄人民，和一旦人民奮起反抗時可立時撲滅起義。也正是了為適應這種封建專制政治的需要

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