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基層政府的體制癥結（3）

碎片化的政府權威體系

碎片化現象似乎是與運動化相沖突的現象，但這恰恰是地方政府執行過程的重要特徵。準確地說，應該是形式上的運動化、實質上的碎片化。就其具體表現來說，主要有：第一是“價值”的碎片化，下級對於上級的服從往往只是象徵性的。對於上級的部署精神，下級往往從思想上就不認同，只是表現出表面上的認同或者順從。第二是“體制”的碎片化，不同層級政府之間、不同政府部門之間，根據各自需要執行上級部署。所以我們看到，基層領導講話，上級怎麼講，下級怎麼講，但是講話完了往往煙消雲散；許多政策檔案，上級怎麼寫，下級也怎麼寫，如法炮製，層層轉發，轉發完了往往一了百了。但是，不同層級、不同部門，各有訴求，各有表達手段。因此出現眾多的“檔案打架”，執行檔案的人員打架。這樣，看上去一呼百應的政府體制其實是蘊涵著內在的割裂。

“碎片化權威”（fragmente　dauthority）是美國政治學家李侃如（Kenneth　Lieberthal　）和奧森伯格（Oksenberg）在《中國的政府決策》（Policy　Making　in　China）中提出的，主要基於20世紀80年代的中國有關決策過程的考察，特別是能源部門的政策過程。他們認為，造成碎片化權威政治的主要原因是中國政治的人治化色彩過濃而制度化不足，而改革過程中的決策權下放則加劇了這一問題。其主要特徵是具有碎片化的分層結構特徵的國家，在離心的官僚機構中形成一個談判的政策過程。這樣的政策過程是相互間不銜接的、漸進的。這種狀況的出現主要有三個層次的原因：一是意識形態的淡化。作為能夠促進政策制定和執行的共享價值觀，不再能夠使得官員們保持對上級的忠誠和服從。不同的部門開始形成各自的部門價值和部門文化。二是政治結構的改變。部門天然就有分工，改革中的分權造成了權威和資源的分散分佈。尤其是財政分權和允許部門自行創收來彌補財政不足的政策，使得各部門都取得了經濟決策權，地方有強烈的衝動去謀取地方的利益，部門有動機去謀取單位自身的利益，即預算外收入。官僚機構具備了追求自身政策偏好、維護自身利益的權力、動機和資源，對上級政策的忠誠也有所下降。三是政策制定和執行過程的分析。這個層次的分析涉及到官僚機構內部的聯盟、政策參與者的價值觀、權威和資源的結構性分佈以及獎勵機制。對資訊的控制是造成碎片化權威的一個重要因素：資訊在上下級和同級之間的流動，下級的領導可以選擇性地向上級提供資訊，造成資訊失真。

考察當前地方政府的實際執行過程，碎片化已成為日益突出的問題。政府執行的重要機制是非正式規則主導下的“個人運作”，或者說政府部門的執行已經被植根於政府內部的人際關係結構中。雖然說起來，政府的各種審批、許可都有明確的原則規定。但是實際上，在職位安排、專案批准、資金撥付等若干方面，事情的成敗主要依靠政府內部的個人

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