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1870年，日本外務省根據佐田白茅等人提出的報告和建議，擬定了《對朝鮮政策三條》，內稱：“雖有借朝鮮拒收國書之無禮挑起戰端的主張，但我國尚未派遣敕使，原本是由甘於屈辱謬例的對州藩代為轉達的，難以立刻構成開戰”的理由。因此，必須：變對方拒收國書為良機，暫時斷絕於朝鮮的往來，待對州的謬例自然消失，我國國力一經充實，斷然著手；派木戶孝允從三位為正使，宗氏為副使，率軍艦兩艘前往朝鮮，責其擯斥我照會王政一新之罪，並交涉開港開市，簽訂往來自由的條約，如若朝鮮不從，即斷然討伐；與清政府訂約，一經清日平等，朝鮮自然退居下位。然後，途經朝鮮王城，迫使朝鮮接受不平等條約。

明治政府所要追求的政策目標是，既要利用朝鮮要求日本修改國書文字的時機，單方面中斷與對方的傳統聯絡，又要採取“遠交近攻”的策略，透過與中國定約，使日本處於與中國比肩同等的地位，造成即使出現與朝鮮“議論和戰局面”，也因中日已建立“通訊”關係，中國不能像壬辰戰爭，明朝軍隊援助朝鮮那樣容易行事。

外務省的《三條》，實際上先後被明治政府採納。同一時期，日本右大臣巖倉在其《朝鮮論稿》中，著重強調朝鮮的戰略地位，闡述“徵韓”與日本大陸政策的關係，指出：“然朝鮮之事，仍北連滿洲，西接韃清之地。若綏服之，實乃皇國保全之基礎，將來萬國經略進取之基本”；主張對朝鮮“寬猛恩威並施”，避“大戰”而使其“屈服”。

日本為使取得與中國同等的國際地位以壓制朝鮮，於1871年7月派議約專使與中國全權大臣李鴻章在天津談判。9月，中日兩國政府簽訂的《修好條規》和《通商章檢海關稅則》是一種類似互助、平等的條約，這對推行日本的朝鮮政策來說，已經達到目的。在國內，是年7月，明治政府發出“廢藩置縣”的命令，徹底消除了諸侯的封建領地及領主權力，名副其實地使日本成了中央集權的統一國家。看守政府在推行內政改革的同時，加緊侵略朝鮮和中國臺灣的準備。1872年，日本兵部省改建為陸軍省和海軍省，頒佈徵兵令，著手建立近代化的常備軍。這樣，到是年歲末，明治新政府已基本上奠定了統治日本列島的基礎。在他們看來，除所謂中國清政府與朝鮮的“宗屬”關係的現狀尚待清政府澄清外，似乎已大體完成了“徵韓”的準備，所餘的就是製造“斷然討伐”的口實了。

明成皇后7（2）

1872年初，日本政府收回了對州藩代理中央政府辦理朝鮮外交的特權，外務省派森山茂抵達草梁倭館，並連續製造事件，肆意挑釁。同年5月，居然在倭館拘留朝鮮差備官；5月下旬，連同倭館差使在內的54名日本人犯起禁界，闖進東萊府，製造了持續十數日的“攔出”事件。但是大院君政府對日本頗為容忍，邊境軍民也在耐心等待世態的平息。

是年9月，日本政府派外務大丞花房義質步兵兩小隊，乘兩艘軍艦抵達釜山，以日本外務

省名義單方面強行“接受”草梁倭館。至此，原來純屬朝鮮政府接待、安置對馬藩商人、便利朝日貿易的倭館，竟被更名為直屬日本政府的“大日本公館”，成了日本對朝鮮從事政治、經濟和軍事侵略的據點。日本陸軍甚至派遣間諜，著白色林衣，戴韓帽，從釜山行至東萊，打探朝鮮局勢。

接著，日本政府根據太政官的命令，於10月，一方面單方中止了兩國間的傳統貿易關係，廢了歲遣船，另一方面公然宣佈對進出朝鮮的貨物一律免稅，公開鼓勵對朝鮮進行走私貿易，想用商品這尊大炮轟開緊閉的朝鮮大門。對於日本的挑釁和軍事威脅，大院君採取強硬態度，更不承認花房義質的身份，明確表示，倭使乘軍艦而來，不能予以理會。於是，花房無可奈樹，滯留數月後，只好無功而歸。

進入1873年，朝日兩國關係進一步惡化。是年春，日本商人的走私活動更趨猖獗，眾多無照商船頻繁出入於釜山港，甚至連東京的政商三井組也在釜山進行大宗走私貿易。大院君政府對日本的強盜行徑針鋒相對。同年5月，朝鮮軍隊開始在使館附近海岸巡邏，取締不法行為，撤供撤市。5月末，日本政府舉行間議討論對東萊府撤市停供的對策。太政人臣三條認為這是對日本的“凌虐”，有損日本國威，也事關國恥，力主出兵討韓。由於某些不確定因素，當時並未出兵。至是年夏秋之交，看守內閣已傾向徵韓時機成熟。陸軍大將、參議、近衛都督西鄉隆盛致函太政大臣，信中說：“維新以來，閣下著手於朝鮮之事，已五六年於茲……今彼至於驕誇侮慢，盡

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