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作為一個獨裁主義者，袁世凱喜歡隨心所欲的“人治”，厭惡法治，根本不允許有任何民意機關或法律對他的權力進行絲毫的限制。就任臨時大總統以來，他屢次抱怨《臨時約法》對他限制過嚴，並千方百計地企圖修改。他的法律顧問古德諾等也對《臨時約法》橫加指責，而極力鼓吹“制定採用總統制的新憲法”，以擴大袁氏的權力。早在1913年2月，袁就下令成立了一個由北洋官僚、政客組成的憲法研究會，企圖干涉國會起草憲法的工作。由於受到國會抵制，未能得逞。10月中旬，國會憲法起草委員會制定購憲法草案脫稿。因為是在天壇制定的，所以人們稱為“天壇憲法草案”。天壇憲法草案共十章一百十三條，全由國會各黨派妥協而成。它與《臨時約法》比較，明顯地擴大了總統的許可權，對袁世凱表示讓步之處甚多。但是，仍含有責任內閣的意思，沒能完全滿足袁氏強烈的獨裁慾望，尤其是對他事先所要求的兩條：即任命國務員不必經國會透過和總統有解散議會之權，均未採納。這使他極為惱怒，並立即橫加干涉。

袁世凱故意無視“天壇憲法草案”的存在，於10月16日向國會提出“增修約法案”。他說：“本大總統證以二十閱月之經驗，凡從約法上所生障礙，均有種種事實可憑……顧政治之能重新整理與否，必自增修約法始蓋約法上行政首長之職任不完，則事實上總攬政務之統一無望。故本大總統之愚以為臨時約法。第四章關於大總統職權各規定適用於臨時大總統已覺得有種種困難，若再適用於正式大總統，則其困難將益甚。苟此種種之困難其痛苦僅及於本大總統之一人一身，又何難以補苴彌縫之術，相與周旋。無如我國民喁喁望治之殷，且各挾其生命財產之重，以求保障於藐躬，本大總統一人一身之受束縛於約法，直不啻胥吾四萬萬同胞之生命財產之重同受束縛於約法。本大總統無狀，尸位以至今日，萬萬不敢再博維持約法之虛名，致我國民哀哀無告者且身受施行約法之實禍。”最後，他要求國會“從速議決見覆”。①隔了一天，即18日，他又向國會提出諮文，宣告只有他一人有公佈憲法的權力，說是“所有之法令，均須經大總統公佈，始能有效”。②這就是說，不經過他審定同意的憲法，他就決不承認。

這時，國會認為制定憲法的工作即將完成，沒有再修改約法的必要；並且，憲法草案尚未透過，關於公佈權問題也無必要馬上答覆。沒等國會諮復，袁世凱即於24日採取了挑釁步驟，他再次諮文國會，竟然派遣施愚、顧、黎淵、方樞等八人為欽差，出席憲法會議，妄圖阻止憲法透過。當憲法會議開憲法草案三讀會時，“八委員突至，言奉總統令，來會陳述意見”。憲法會議裡國民黨議員佔多數，他們企圖盡力控制立法權，用法制來約束袁世凱，以便區域性地體現自己的民主權力和經濟利益，所以當即嚴詞拒絕八“欽差”出席，並指出按會章規定：“除兩院議員外，其他機關人員不但不能列席，即傍聽亦不可。”袁世凱聞訊，惱羞成怒，大發雷霆，拍案狂叫道：“國會專制！”並於次日通電各省煽動說：“國民黨人破壞居多，始則託名政黨，為虎作倀，危害國家，顛覆政府，事實俱在，無可諱言。此次憲法起草委員會，該黨議員居其多數，聞其所擬憲法草案，妨害國家者甚多……綜其流弊，將使行政一部僅為國會附屬品，直是消滅行政獨立之權。近來各省省議員掣肘行政，已成習慣。倘再令照國會專制辦法，將盡天下之文武官吏皆附屬於百十議員之下，是無政府也！”'本大總統忝受付託之重，堅持保國救民之宗旨，確見及此等違背共和政體之憲法，影響於國家治亂興亡者極大，何敢緘默而不言……各省文武長官，同為國民一分子，且各負保衛治安之責，對於國家根本大法，利害與共，亦未便知面不言。務望逐條研究討論，於電到五日內迅速條陳電覆，以憑採擇。“③

各省都督、民政長心領神會，均以“國民一分子”的身分，群起應和，幾天之內回電達數十百通，都以請修改憲法草案為引子，肆意詆譭國民黨和國會，而且幾乎一致主張解散國民黨。就在這一陣聒噪聲中，袁世凱以查獲國民黨議員曾與李烈鈞“勾結謀亂”的電報為口實，於11月4日下令宣佈國民黨為“亂黨”，並勒令解散，取消國民黨議員資格。當天派出軍警數百人包圍國民黨北京支部，次日又包圍國會，連夜追繳國民黨議員證書證章。甚至“已早脫離國民黨籍而改入他黨”或“曾通電反對贛亂者”也一律被追繳。兩天之內共追繳議員證書證章四百三十多件。這一來，國會不足法定開會人數，只得停止議事。國會“不蒙解散之名，而受解散之實”，袁世凱的預謀終

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